城市高质量发展顶层设计出炉，城市更新成重要抓手

【大河财立方 记者 秦龙】近日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（简称意见）发布。该意见勾勒出了我国城市发展未来蓝图，引发社会各界热议。

如何解决城市发展中的“虹吸效应”？怎样高效推进城市更新？如何破解其资金来源难题？针对上述一系列问题，大河财立方记者采访了多位业内专家与行业一线人士。

告别单纯拆旧盖新，城市更新成城市发展重要抓手

意见提出，我国正处于城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。意见明确，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。

“过去我们走的是快速发展的城镇化道路。随着中央城市工作会议召开和意见的发布，我国城市发展提出了新的战略转型目标，即从过去的外延式增量扩张转向内涵式高质量发展。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀对大河财立方记者表示，城市内涵式发展的抓手就是城市更新。

同策研究院联席院长兼首席研究员宋红卫认为意见将城市更新赋予了新的使命。其不再是单纯的拆旧盖新，而是从时间、空间、功能出发，按照城市发展的要求进行三要素的重构。

“城市更新成为城市发展重要抓手，可以对区域的规划以及功能空间做出调整，进而实现城市功能优化重构、基础设施完善和资源利用效率提升，增强城市韧性。”宋红卫说。

位于郑州管城区的阜民里城市更新文旅融合街区就是一个功能空间重构的城市更新项目。该项目以有机更新的理念对原棚户片区进行了改造。在保留城市建筑风貌、传承历史文脉的基础上，打造出郑州独有的商城历史文化商业街。

“这里曾是郑州最大规模的连片棚户区，片区房屋低矮破旧，甚至很多房屋被鉴定为危房。管城区属国企建中集团依托产业规划倒推城市设计，将其改造成了文化历史街区。如今，这一旧区焕发新生。”一位阜民里城市更新文旅融合街区的工作人员对大河财立方记者表示。

记者注意到，意见还提出，科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。

“科学制定实施城市更新专项规划，意味着告别了以前的大拆大建模式。当下，城市更新项目如何规划设计，对于项目设计者而言是一个很大的挑战。譬如，如果将一个城市更新项目打造成新的商业空间，其空间尺度和机理重构方向都需要较高的专业性。”郑州某城市更新运营人士对大河财立方记者说。

同质化又是一个摆在城市更新项目的共性问题。上述郑州某城市更新运营人士分析，以老旧小区改造成为商业类城市更新项目为例，在当前商业类项目业态比较饱和的背景下，如何在原有项目的基础上，推陈出新出一些有特色的项目是大家共同面临的问题。

多渠道资金协同，建立城市建设运营投融资体系

如何高效推进城市更新？陈耀认为，城市更新涉及方方面面，需政府、企业、居民、市场多方参与，形成共建、共治、共享格局。同时，更需要多渠道资金协同。

城市更新的资金从哪里来？意见提到，建立可持续的城市建设运营投融资体系。落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道。

“建立可持续的城市建设运营投融资体系，或成为破解城市更新资金难题的关键。”中指研究院政策研究总监陈文静对记者表示，在可持续的投融资体系建立过程中，城市更新或将直接受益，对参与城市运营、城市更新的企业来说也会产生直接利好。

陈文静认为，本次提出要“统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道”，城市建设资金渠道更加多元。第一，涉及重大安全和基本民生保障的，中央财政将加大专项转移支付支持力度，对中央预算内投资予以适当补助，发挥中央财政保障兜底作用；第二，不动产投资信托基金（REITs）的发展将进一步深化，为前期投入资本提供退出渠道，吸引更多社会资本进入；第三，鼓励银行提供中长期贷款，匹配城市更新的中长期资金需求特点。

“告别土地财政，现在不可能有大规模的土地出让金了。过去长期靠土地去融资的路子也行不通了。”陈耀表示，城市更新要建立可持续的城市运营投资体系，资金来源就要多元化、市场化、可持续。这就要求地方政府承担主体责任的同时，也要统筹财政资金、社会资金等多个金融渠道。比如利用REITs、专项债等资金渠道来解决城市更新资金问题。

“在城市更新改造过程中，我们的资金主要是通过自筹方式解决的。恒丰银行为我们提供了城市更新贷，解决了我们大部分的资金问题。未来，我们会考虑采用更多的资金获取方式。比如申请专项债。再比如，在项目运营成熟之后发行REITs。”上述郑州某城市更新运营人士表示。

优化现代化城市体系，推动各类城市因地制宜发展

在优化现代化城市体系方面，意见提到“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展”“增强超大特大城市综合竞争力”“提高中小城市和县城承载能力”。意见对于各类城市均做了规划指导。

“超大特大城市综合竞争力，不在于经济规模增长，摊大饼扩张，而是做强做精核心功能。超大特大城市控制规模，疏解非核心功能，并通过都市圈的互联互通、产业链合作，实现都市圈内其他中小城市和县城发展。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示。

长期以来，在各类城市发展过程中，遇到一个不容忽视的现象——虹吸效应。虹吸效应在一定程度上推动了大城市的繁荣。然而，也给大城市周边的中小城市和县城带来了一些负面影响，如中小城市的资源流失、房价上涨和城市生活压力加大等。

“虹吸效应只是城市发展中的阶段性现象。”陈耀表示，我国城市经济有一个规律性现象。从发展阶段上看，城市发展的初期要素向中心大城市集聚。在成为区域经济中心、要素集聚中心的同时，中心大城市也吸引了周边区域的资源，对周边中小城市和县城产生虹吸效应。

“虹吸效应之下，中小城市和县城如何发展？优化现代化城市体系是重要任务。要让中小城市也承载一定的人口和经济，提升它的承载力。”陈耀认为，实际上，随着城市的发展，中心大城市也从集聚进入到扩散的第二阶段。以京津冀城市圈为例，目前，北京正在疏通非首都功能，将一些重工业、制造业等搬离北京到周边区域，从而带动周边中小城市发展。这一模式未来会持续在全国各个城市群和核心城市推广。

李宇嘉表示，对中小城市和县城，总体上贯彻以人口流入流出形势为基础的发展模式，人口流出的要收缩城市发展区域，公共服务要集聚在中心区，而不是到处撒胡椒面。

“此次还提出稳慎优化行政区划设置，意味着人口流出比较多的中小城市可能要启动县域合并，以集中基础设施和公共服务投入。未来，城镇化放缓，联乡带城、城乡融合的县城是城镇化的新主体。”李宇嘉说。

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